李鷹著周葉中、韓大元、陳曉楓、秦前紅主編的
《行政主導型社會治理模式之邏輯與路徑--以行政法
之社會治理功能為基點/武漢大學憲法行政法博士文
庫》講述了：由“行政壟斷”到“行政主導”，乃是
我國社會管理體制創新與改革之可能向度；這既歸因
於歷史與現實之推力，也是體制與方式之選擇。所謂
“行政主導型”社會管理模式主要涵括三個基本要素
：(1)在主體職能方面，是以行政機關為主導，而以
社會組織和公民為輔佐；政府與社會組織共同構成善
治之主體，以為社會提供公共服務為要旨聯結為互為
協商的合作伙伴關繫。(2)在治理手段方面，是以行
政管理為主要方式，以市場調控為次要方式；對於不
同類型的社會組織政府采取區別對待，選擇性支持和
選擇性限制相結合的方針；培育發展與監督管理並重
逐步成為主要的政策基調。(3)在法律規制方面，是
以行政法規、規章等為主組成社會治理法律體繫，而
以私法和社會法等法律為補充；行政法在社會治理過
程中之功能發揮將愈加得到凸顯。 “行政主導型”
社會治理模式是以憲政體制中“政府權威”與“社會
自治”之協作關繫為其“邏輯元點”——首先，憲政
國家的“政府權威”不是極權主義、敵視個人權利和
個人自由的產物，它是建立在法治主義與民主政治之
上的國家權力的體現；對內建構為法治政府，對外表
現為主權國家。得因於國家權力的強制性保障，法律
秩序的搭建與維護成為可能，而政府對法律制度的尊
重與服從進一步穩固了“政府權威”。在社會政治生
活領域中，“政府權威”乃“行政權威”生發之原始
胎體；“行政權威”乃政府權威在法治境域內之表現
形式；“行政優益權”之形成、運行與規制乃是“政
府權威”和“行政權威”在行政法治之具體體現。其
次，沒有政府的主導或引導作用，單憑社會的自發組
織性或市場的自我調節功能無力於維持正常的社會管
理。因為社會自治無論是從應然層面還是實然層面都
具有不可避免的局限性：(1)社會自治權力的行使受
制於國家權力的壟斷或主導；(2)社會權能的發揮受
制於現實條件下諸多因素的制約；(3)社會自治因其
主體身份、權力運行與行為方式之有違法規而存有“
非合法性”可能。最後，“社會組織”在維繫政府權
威與社會自治之間的關繫上起到了橋梁的作用，促成
了政府權威與社會自治兩者間的雙向制衡，國家權力
與社會權力之間呈現出新型的合作互動關繫。一方面
，社會組織將公民個體力量聚合化，形成了群體性的
權力制衡機制，促成了由一元的個人權利制約公權到
多元的團體權利制約公權；另一方面又形成了社會與
國家的良性合作互動關繫，促進了由權利對公權的單
向制約到既制衡權力又謀求協商合作的雙向關繫。
因循著“行政主導”之治理模式，我國行政機構體制
改革之主路線也開始從“放權讓利”經由“行政自我
監督”達致“依法行政”的過程；這期間社會組織與
公民之社會自治覺悟以及對權利之敏感性亦提升到前
所未有的程度，社會組織與公民漸次與政府共同成為
社會治理主體。與之相應的，是政府之職能、角色以
及行政之方式與價值都面臨著新一輪轉型，這驅使著
行政主導型社會治理模式具體路徑之成型——(1)在
政府職能方面，社會公共服務職能不再由國家全部包
攬，社會私權力機構或者接受國家的“權力下放”，
或者主動介入到公共事務當中，積極承擔起越來越多
的公共服務職能。這導致公共職能的社會化，公共職
能承擔主體的多元化；隨之而來的是政府職能由“全
能”向“有限”的轉化。(2)在政府角色方面，隨著
政府工作的重心由“權力”轉向“責任”，政府管理
的職能由“管制”轉向“服務”。這意味著，政府由
“社會統治主體”開始向“社會服務主體”轉型，社
會管理的主旋律不再是“統治”，而將轉為“服務”
，政府將以增進公益福利作為行政權力運轉的根本宗
旨之一。(3)在行政方式方面，“協商式行政方式”
突破了傳統行政中“命令式行政方式”之強權與強制
慣式，在管理主體上將社會自治組織與公民納入其中
，並且在管理手段上趨向於柔和具有彈性的多元化方
式。現代民主法治理念的推進以及服務行政的普及，
愈加促成行政方式由“命令式行政”向“協商式行政
”的積極轉向。(4)在行政價值方面，社會轉型時期
政府之社會治理主導地位固然不可撼動，然而基於社
會利益訴求之多樣化的需要，政府在治理過程中將更
多地考慮到社會各方的聲音，以合法化的方式對社會
主體以及社會組織之自治予以尊重、促進並且維護；
由“善治”之多元治理理念取代“秩序”之一元行政
理念，乃是社會管理體制創新的目標之一，也是現代
行政法發展的國際性趨勢。 行政法對於當前社會管
理體制之型塑與創新具有三重現實意義：(1)行政法
之歷史演變順應了行政法社會觀對現代行政法之發展
所提出的新要求；(2)行政法之功能發揮促成了“統
治型政府”向“服務型政府”的轉型；(3)行政法之
功能的實現保障了善治社會之良序生長與成熟。在實
踐中，行政法依托於社會導向、社會調節和社會整合
三種社會功能之發揮，實現對行政權力之約束、行政
立法之規範、行政執法之規控以及行政司法之完善，
從而切實助推社會管理在行政法治之規制下得以走向
善治。然而當前，盡管社會管理立法在局部取得了諸
多成就，但仍然無法掩蓋整體性立法不足的困境。我
國社會管理立法供需之間存在著理念與制度兩個層面
的問題——就前者而言，如何搭構行政法治理念與社
會管理立法理念之契合成為社會治理之法制建構的內
核；就後者而言，由於制度剩餘與制度匱乏之現狀，
導致一方面涉及民生領域的立法尚處於法制真空地帶
，另一方面現有的法律制度之間因規範的重復與繁瑣
致使法律間衝突時有發生。行政法功能之發揮還應歸
其本源，回溯於對社會領域立法之關照，通過協調立
法矛盾關繫、發揮立法民主決策、完善立法體繫架構
、加強對抽像行政行為之約束促成社會治理與行政法
立法制度創新之有效銜接，從而實現對政府職能、政
府角色與行政方式之法律規範，以及對行政價值之有
效保障。

總序
摘要
導論 從“行政壟斷”到“行政**”
第一節 歷史與現實之推力：由“壟斷”到“**”
一、政府管理模式之轉型
二、公共領域之生發
三、“**社團革命”
第二節 體制與方式之選擇：“議會**”與“行政**”
一、由“議會**”到“行政**”是當代憲政發展之
趨勢
二、全國人民代表大會制下之行政**
三、社會管理新格局中的行政**
第三節 社會管理之法治化導向
一、在理念上，以法治精神統領社會管理體制創新
二、在法制上，以強化行政法之社會管理功能為本位
第一章 憲政體制：行政**型社會治理模式之邏輯元點
第一節 法治下的“政府**”
一、建立和維護“政府**”之必要性
二、合法性與“政府**”
三、“行政優益權”
第二節 可控的“社會自治”
一、受限的“社會自治權力”
二、受制的“社會自治權能”
三、“社會自治”之合法困境
第三節 “政府**”與“社會自治”之協作關繫
一、“**主義”與“自治主義”
二、轉向多元化的“社會權力一**權力”關繫
三、政府與社會共治模式之可能
四、“**權力”與“社會權力”衝突之司法解決
第二章 公主私輔：行政**型社會治理模式之邏輯結構
第一節 行政機關之社會治理**地位
一、行政機關之社會管理權
二、**方式10王
三、法律規控
第二節 社會組織之社會治理協同地位
一、社會組織之身份定位
二、社會組織之權力配置
三、社會組織之協同功能
四、法律規制
第三節 公民之社會治理參與地位
一、公民參與
二、公民參與權
三、法律保障
第三章 公法主治：行政**型社會治理模式之邏輯推論
第一節 社會管理體制之法律治理
一、“公私二元論”之法理解讀
二、“公私二元論”之二元突破
三、公法**之法律體繫
第二節 “公法**型”行政規範體制
一、“公法**”之成因分析
二、我國公法**型社會管理法制之基本概貌
三、我國公法**型社會管理法制之現實困境
第三節 社會治理與立法制度創新
一、協調立法矛盾關繫
二、發揮立法民主決策
三、完善立法體繫架構
四、以立法關照社會民生
五、對抽像行政行為之自我糾正
第四章 公退民進：行政**型社會治理模式之邏輯進路
第一節 政府職能：由“全能”到“有限”
一、“全能政府”幻像之破滅
二、政府“社會管理職能”之漸進轉移
三、行政法對政府職能之規範
第二節 政府角色：由“統治”到“服務”
一、統治行政
二、服務行政
三、行政法對“政府角色”之規範
第三節 行政方式：由“命令”到“協商”
一、“命令式行政”
二、“協商式行政”
三、行政法對行政方式之規範
第四節 行政價值：由“秩序”到“善治”
一、行政之價值取向
二、“善治”之行政價值分析
三、行政法對“行政價值”之維護
參考文獻
後記