《民主行政研究》采用規範研究方法對民主行政進行學理性分析與考察，通過歸納方法、歷史分析與現實分析相結合的方法及比較分析方法等，對民主行政進行深入的理論性探討，其目的在於揭示民主行政這一範疇的豐富內涵，同時也為其釐定一個清晰的外延。《民主行政研究》力圖通過對民主行政的研究題域、建構邏輯、發生機理的探究與評析，通過與代議制和官僚制的比較與分析，以展現其全貌。

孔凡宏，安徽省霍邱縣人，管理學博士，現為復旦大學公共管理博士後流動站研究人員，上海海洋大學人文學院副教授。主要從事民主治理、涉海類非政府組織、海洋行政管理等題域的研究，曾在《中國行政管理》《上海海洋大學學報》等刊物發表論文多篇，被《人大復印資料》全文轉載2篇，主持及參與教材編寫3部。

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緒論
一、民主行政概念的提出
二、民主行政理論的研究領域
三、研究意義及研究路線

第一章 民主行政的分權視角
第一節 價值追求
第二節 多中心體制的意蘊
第三節 交疊管轄
第四節 自治
第五節 多組織安排——公共服務產業
第六節 困境與詰難

第二章 民主行政的責任視角
第一節 公共行政的公共性
第二節 民主行政公共性的張揚
第三節 代表性責任：代表性官僚制

第三章 民主行政的參與視角
第一節 從直接民主代議制民主到參與民主
第二節 官僚制內部下級官僚的決策參與
第三節 公民參與決策的淵源及價值
第四節 公民參與決策的形式與程度
第五節 公民參與決策的保障與條件
第六節 公民參與決策的困境與詰難

結語
一、民主行政三個視角的差異與共識
二、民主行政的發生機理
參考文獻
索引
後記

弗雷德裡克森以法西斯統治的德國官僚和丹麥的政府官僚的行為對比，生動形像地說明了行政管理者的道德責任②。納粹統治時期的德國，對猶太人實施種族滅絕的大屠殺。而實施暗殺的組織，主要就是官僚組織。當籌劃在東歐設立大屠殺據點的時候，幾乎所有身處要職的官僚都知道猶太人的阨運來了，而他們卻繼續他們的工作，大屠殺也在繼續。戰後審判中，作為共犯被控告的官僚辯解道，他們嚴格遵循政治中立的立場，嚴格執行政治領導的命令，他們並沒有錯。這些官僚是大多數，其中有少數官僚選擇了退休或者轉業。這說明了涉嫌參與犯罪者，很少有因為受到強迫而參與大屠殺。
而丹麥人則樹立了一個官僚道德責任的榜樣。在1940年4月9日德國入侵後，丹麥成為一個模範保護國，其政府受到德國外交部的一名官員的監管。初時，柏林強迫丹麥政府剝奪國內猶太人的公民權，並把他們驅逐到集中營，但受到丹麥政府和社會各界的完全反對。1943年夏末和秋天，拒不執行命令的丹麥被軍管，丹麥政府被驅趕到監獄。國王克裡斯汀五世要求行政首長接管政權，管理國家。所以，在1943年10月的危機期間，當納粹驅逐丹麥猶太人時，丹麥政府是由其官僚來領導的。官僚們盡管開始時有些舉棋不定，但最終以無比的勇氣投入到營救行動。他們籌集經費，保護猶太人的家庭和財產安全，他們還承擔了無數其他的責任。對那些被納粹逮捕的猶太人，丹麥政府提供了細心的照顧。負責看守猶太人集中營的丹麥官員最後幫助他們逃離並轉移到瑞典。
丹麥政府的官僚在保護其公民方面展現出了道德勇氣與英雄主義精神。在丹麥，官僚們認為公民道德責任（民主政治維護）是職業的核心，而德國的官僚則把政府職業放在公民道德責任之上。前者遵循公民本位的意識，而後者信守政府本位的思想。這是兩者行動形成巨大反差的肇因。弗雷德裡克森認為：“丹麥人的愛國主義是由人們對國家民主價值的高度承諾和對人民的真誠的熱愛所構成的。……丹麥官僚就把對理想的承諾同具有政治意義的、人們相互之間的愛戴連接在一起。”弗雷德裡克森對丹麥官僚的道德責任極力推崇，並把它延及美國。他把美國雇員公共服務中基本的道德責任界定為“樂善好施的愛國主義：一種對美國人民的無限的愛，以及憲法和法律所賦予的基本權利必須受到保護的規則”①。
弗雷德裡克森的樂善好施的愛國主義與庫珀的負責任的行政模式的提法是一致的。庫珀分析了行政倫理學發生的社會背景——現代與後現代社會環境。提出了“負責任的行政模式”。他一再強調自己無意於提供一種終極性的圖式。提供這種模式隻是提醒行政人員和行政學研究者在面臨具體的倫理衝突時，要盡可能多地發揮自己的道德想像力，設想出更多的與具體情境相關的道德問題及其可供選擇的決策方案，以便最終找到最合適的決策方法。“負責任的管理模式反映了公共行政人員所必備的、法定角色的二重性，這種管理模式可以通過把負責任行為構成因素和個人倫理自主性組成因素綜合起來獲得。這種模式既承認對組織的義務也承認對公民的義務；然而，這裡我們認為，公民角色的首要性必須最終得到保證。作為一個公民，公務員要為其他公民承擔義務，同時作為一個公共組織的雇員，公務員又要為組織承擔義務，當這兩種義務發生衝突時，更為根本的義務是對公民的義務”②。
……

我們一直拘囿於政治層面來研究民主問題，較少從行政層面來研究民主問題。這源於人們長期以來一直強加給政治、行政、民主三者之間的關繫，認為政治與行政分屬於不同的領域。政治是國家意志的表達，民主既是政治所要解決的問題，也是政治責無旁貸的價值追求，其主導表現形態是代議制的層層選舉，一如國際著名民主理論家拉裡·戴爾蒙德的觀點，“選舉是民主的底線”。而行政則是國家意志的執行，效率是其主導性訴求。政治解決民主問題、追求民主價值，而行政解決效率問題、追求效率價值，這樣的預設使得行政與民主之間豎起了一道無形的鐵牆，無法逾越。
政治與行政二分法的打破，為行政與民主之間的通融搭建了橋梁。立法權的衰落、行政權的擴張、官僚制的弊端加速了行政與民主結合的趨勢。這一切應驗了美國學者德懷特·沃爾多的預言：“如果行政的確是當代政府的核心，那麼21世紀的民主理論就必須擁抱行政。”①
在代議制與官僚制雙雙遭遇困境的背景之下，學者們針對性地提出了民主行政（Democratic Administration）作為解決政治問題的一種圖式。美國學者文森特·奧斯特羅姆在20世紀70年代初出版了一本著作《美國公共行政的思想危機》，旗幟鮮明地提出了“民主行政”的範疇，並進行了比較完整的理論建構。該著作由中國人民大學毛壽龍教授翻譯，上海三聯書店1999年出版。該著作在我國一經翻譯、出版，立刻引起了學術界極大地反響。研究民主治理領域的學者紛紛對民主行政展開研究。
對於民主與行政是否應該結合的問題，雖偶有爭論，但相當多的學者還是持認同的態度。然而對於兩者如何結合，在什麼層面結合，卻存在著一定的分歧。學者們從各自的學科背景出發，對於民主行政進行了持續性探索，形成了“百花齊放”的良好態勢。民主行政是西方學者最先提出的一個範疇，傳播至我國後，對概念的解讀存在一定的片面、零散現像，亟待釐清。目前對民主行政範疇最典型的簡單化解讀是，行政領導者在做決策時，隻要充分聽取下屬的意見，廣泛吸納民意，就是民主行政。這是一種淺顯的認識，有失偏頗。西方學者提出的民主行政有更豐富的意蘊。盡管如此，民主行政的內涵也不是包羅萬像的。所以，對於西方民主行政的內涵進行準確地闡釋，對其外延進行合理地劃界，對其發生機理進行恰當地揭示，就成為本書研究的任務。
由於本書是基於公共行政學範式與公共行政思想發展史的角度對民主行政進行學理性地分析與考察，同時，又由於行政學脫胎於政治學，並曾經依附於管理學，所以本書采用了規範分析與經驗分析相結合、歷史分析與現實分析相結合、比較分析法等研究方法，集管理學、公共經濟學、政治學、行政學等學科的交叉，從組織制度、政治責任、行為活動三個層面對西方民主行政的內涵進行廓清，為民主行政畫像，並在此基礎上挖掘民主行政深層次的發生機理，以求反映民主行政的全貌。
黨的十八大提出，我們必須以增強黨和國家活力、調動人民積極性為目標，擴大社會主義民主，要更加注重健全民主制度、豐富民主形式，保證人民依法實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。行政民主是政治民主的重要內容和組成部分。但目前對民主行政思想的研究，我國學術界無論是從學術規範還是從研究的深度來看，與國外都存在著不小的差距。不少研究文獻裡所謂的行政民主是用政治民主來替代的，或者干脆把行政民主當成既定的一個概念，缺乏研究的廣度、深度、繫統性。綜上所述，本書對民主行政的研究，從理論上和實踐上來看都具有重要意義。從理論上來看，能使我們牢固把握理論創新的方法及其路徑，深入理解西方民主行政的深刻內涵及其制度建構，釐清行政民主和政治民主的邊界及其關聯；從實踐上來看，對於我國制約行政權力、深化官員的群眾代表性，發展基層民主、保障人民享有更多更切實的民主權利，揚棄官僚行政、管制行政，深化行政管理體制改革、建設服務型政府等.都具有重要的借鋻意義。